Những vấn đề cần chứng minh trong tố tụng hành chính

Cũng như trong lĩnh vực tố tụng hình sự và tố tụng dân sự, quy định về chứng minh trong hệ thống các quy định về tố tụng hành chính chiếm một vị trí quan trọng, bởi đây là những quy định thể hiện bản chất của tố tụng hành chính và tính dân chủ trong hoạt động tố tụng hành chính, là cơ sở cho mọi hoạt động tố tụng để giải quyết vụ án hành chính có hiệu quả. Các quy định về chứng minh trong tố tụng hành chính lần đầu tiên được ghi nhận trong Pháp lệnh Thủ tục giải quyết các vụ án hành chính năm 1996, sửa đổi bổ sung năm 1998 và năm 2006. Các quy định này tiếp tục được pháp điển hoá trong Luật Tố tụng hành chính năm 2010, có hiệu lực từ ngày 01/7/2011. Việc pháp điển các quy định về thủ tục tố tụng nói chung và quy định về chứng minh trong Luật Tố tụng hành chính năm 2010 là hết sức cần thiết. Đây là văn bản quy phạm pháp luật có hiệu lực cao, điều chỉnh một cách đầy đủ, toàn diện các quan hệ tố tụng trong giải quyết khiếu kiện hành chính, đáp ứng yêu cầu xây dựng nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam, quản lý xã hội, quản lý nhà nước bằng pháp luật, đáp ứng được yêu cầu của cải cách tư pháp và hội nhập kinh tế quốc tế của nước ta và tăng cường bảo vệ các quyền, lợi ích hợp pháp của công dân.

1. Những vấn đề cần chứng minh về mặt tố tụng

1.1. Chứng minh đủ tư cách của người khởi kiện

Điều 48, Luật Tố tụng hành chính có quy định người khởi kiện phải có năng lực chủ thể hành chính theo quy định của pháp luật tố tụng hành chính. Đó là:

– Năng lực pháp luật tố tụng hành chính là khả năng có các quyền, nghĩa vụ trong tố tụng hành chính do pháp luật quy định. Mọi cá nhân, cơ quan, tổ chức có năng lực pháp luật tố tụng hành chính như nhau trong việc yêu cầu Toà án bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của mình.

– Năng lực hành vi tố tụng hành chính là khả năng tự mình thực hiện quyền, nghĩa vụ tố tụng hành chính hoặc ủy quyền cho người đại diện tham gia tố tụng hành chính.

(i) Đối với cá nhân:

– Trường hợp đương sự là người từ đủ 18 tuổi trở lên có đầy đủ năng lực hành vi tố tụng hành chính, trừ người mất năng lực hành vi dân sự hoặc pháp luật có quy định khác.

– Trường hợp đương sự là người chưa thành niên, người mất năng lực hành vi dân sự thực hiện quyền, nghĩa vụ của đương sự trong tố tụng hành chính thông qua người đại diện theo pháp luật.

Ví dụ: A 17 tuổi chưa có quyền khởi kiện vụ án mà phải thông qua người đại diện theo pháp luật.

(ii) Đối với tổ chức:

Đối với các tổ chức được thành lập và hoạt động trên nhiều lĩnh vực khác nhau, có tư cách pháp nhân hoặc có đủ các dấu hiệu của một tổ chức (có cơ cấu tổ chức, trụ sở, con dấu…) và phù hợp với quy định của pháp luật.

– Trường hợp đương sự là cơ quan, tổ chức thực hiện quyền, nghĩa vụ tố tụng hành chính thông qua người đại diện theo pháp luật.

Người đại diện theo pháp luật (đại diện đương nhiên) là người đứng đầu trong cơ quan nhà nước hoặc có thể ủy quyền cho cấp phó của mình hoặc bất cứ người nào (trừ những trường hợp bị pháp luật ngăn cấm) tham gia tố tụng hành chính.

Chú ý: Đối với người bị kiện trong vụ án liên quan đến quản lý đất đai thì chúng ta cần phải căn cứ vào Luật Đất đai năm 2003, cụ thể là:

– Bộ Tài nguyên và Môi trường chịu trách nhiệm trước Chính phủ trong việc quản lý nhà nước về đất đai;

– Ủy ban nhân dân các cấp thực hiện quyền đại diện chủ sở hữu về đất đai và quản lý nhà nước về đất đai tại địa phương theo thẩm quyền quy định.

1.2. Chứng minh đủ điều kiện về thủ tục khởi kiện

– Đơn khởi kiện (theo mẫu);

– Các tài liệu chứng minh cho yêu cầu của người khởi kiện;

– Bản sao quyết định hành chính hoặc quyết định kỷ luật buộc thôi việc, bản sao quyết định giải quyết khiếu nại (nếu có), cung cấp các chứng cứ khác để bảo vệ quyện, lợi ích hợp pháp của mình;

– Cung cấp cho Tòa án hồ sơ giải quyết khiếu nại (nếu có) và bản sao các văn bản tài liệu trong hồ sơ giải quyết việc hành chính, hồ sơ xét kỷ luật mà căn cứ vào đó để ra quyết định hành chính, quyết định kỷ luật buộc thôi việc hoặc có hành vi hành chính;

– Đối với việc khiếu nại Quyết định kỷ luật buộc thôi việc cán bộ – công chức bắt buộc phải có quyết định giải quyết khiếu nại của cơ quan nhà nước, tổ chức hoặc người đã ra quyết định kỷ luật buộc thôi việc đó;

– Giấy uỷ quyền (nếu người khởi kiện cử người đại diện);

– Bản sao hộ khẩu, chứng minh nhân dân (có thị thực của cơ quan nhà nước có thẩm quyền);

– Bản kê các tài liệu nộp kèm theo đơn kiện (ghi rõ bản chính, bản sao);

– Người khởi kiện phải nộp 02 (hai) bộ hồ sơ khởi kiện để Tòa án thông báo việc khiếu kiện cho người bị kiện.

Ngoài ra, người khởi kiện cung cấp biên lai nộp tiền tạm ứng án phí sơ thẩm, trong trường hợp người khởi kiện kháng cáo phải nộp tiền tạm ứng án phí phúc thẩm; trừ trường hợp người khởi kiện được miễn nộp tiền tạm ứng án phí hoặc không phải nộp tiền tạm ứng án phí.

1.3. Chứng minh còn trong thời hiệu khởi kiện

Theo quy định tại Điều 104 Luật Tố tụng hành chính, thời hiệu khởi kiện hành chính là thời hạn mà cá nhân, cơ quan, tổ chức được quyền khởi kiện để yêu cầu Toà án giải quyết vụ án hành chính bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp bị xâm phạm; nếu thời hạn đó kết thúc thì mất quyền khởi kiện.

Thời hiệu khởi kiện đối với từng trường hợp được quy định như sau:

– 01 năm, kể từ ngày nhận được hoặc biết được quyết định hành chính, hành vi hành chính, quyết định kỷ luật buộc thôi việc;

– 30 ngày, kể từ ngày nhận được quyết định giải quyết khiếu nại về quyết định xử lý vụ việc cạnh tranh;

– Từ ngày nhận được thông báo kết quả giải quyết khiếu nại của cơ quan lập danh sách cử tri hoặc kết thúc thời hạn giải quyết khiếu nại mà không nhận được thông báo kết quả giải quyết khiếu nại của cơ quan lập danh sách cử tri đến trước ngày bầu cử 05 ngày.

Khi chứng minh còn trong thời hiệu khởi kiện, phải xem xét các vấn đề sau:

– Thời điểm bắt đầu tính thời hiệu khởi kiện vụ án hành chính;

– Sự kiện bất khả kháng hoặc trở ngại khách quan;

– Thời hiệu khởi kiện đối với quyết định hành chính, hành vi hành chính liên quan đến quản lý đất đai.

  Thứ nhất, thời điểm bắt đầu tính thời hiệu khởi kiện vụ án hành chính.

(i) Đối với quyết định hành chính:

Trường hợp cá nhân, cơ quan, tổ chức bị tác động trực tiếp bởi quyết định hành chính và họ là đối tượng được nhận quyết định thì thời điểm bắt đầu tính thời hiệu khởi kiện là kể từ ngày họ nhận được quyết định hành chính.

Trường hợp cá nhân, cơ quan, tổ chức không phải là đối tượng bị tác động trực tiếp bởi quyết định hành chính và họ không phải là đối tượng được nhận quyết định và thực tế là họ không nhận được quyết định đó thì thời điểm bắt đầu tính thời hiệu khởi kiện là kể từ ngày họ biết được quyết định đó.

(ii) Đối với hành vi hành chính:

Trường hợp hành vi của cơ quan hành chính nhà nước, cơ quan, tổ chức khác hoặc người có thẩm quyền trong cơ quan, tổ chức đó thực hiện nhiệm vụ, công vụ theo quy định của pháp luật, thì thời điểm bắt đầu tính thời hiệu khởi kiện như sau:

– Kể từ ngày hành vi hành chính đó được thực hiện “nếu cá nhân, cơ quan, tổ chức đã chứng kiến việc thực hiện hành vi hành chính đó”.

 – Kể từ ngày được thông báo về thời điểm hành vi hành chính đó đã được thực hiện “nếu cá nhân, cơ quan, tổ chức không chứng kiến việc thực hiện hành vi hành chính đó nhưng họ đã được cơ quan có thẩm quyền thông báo về thời điểm hành vi hành chính đó đã được thực hiện”.

– Kể từ ngày biết được hành vi hành chính đó “nếu cá nhân, cơ quan, tổ chức không chứng kiến việc thực hiện hành vi hành chính đó và cũng không được cơ quan có thẩm quyền thông báo về thời điểm hành vi hành chính đó đã được thực hiện, nhưng họ đã biết được hành vi hành chính đó qua các thông tin khác như được người khác kể lại”.

Hành vi của cơ quan hành chính nhà nước, cơ quan, tổ chức khác hoặc của người có thẩm quyền trong cơ quan, tổ chức đó không thực hiện nhiệm vụ, công vụ theo quy định của pháp luật thì thời điểm bắt đầu tính thời hiệu khởi kiện:

Kể từ ngày hết thời hạn theo quy định của pháp luật mà cơ quan, tổ chức hoặc người có thẩm quyền trong cơ quan, tổ chức đó không thực hiện nhiệm vụ công vụ theo quy định của pháp luật.

 Thứ hai, sự kiện bất khả kháng: Trường hợp vì sự kiện bất khả kháng hoặc trở ngại khách quan khác làm cho người khởi kiện không khởi kiện được trong thời hạn quy định tại điểm a và điểm b khoản 2 Điều này thì thời gian có sự kiện bất khả kháng hoặc trở ngại khách quan khác không tính vào thời hiệu khởi kiện.

Các quy định của Bộ luật Dân sự về cách xác định thời hạn, thời hiệu cũng được áp dụng trong tố tụng hành chính. Không tính vào thời hiệu khởi kiện bao gồm:

– Thiên tai, địch họa, nhu cầu chiến đấu, phục vụ chiến đấu hoặc do lỗi của cơ quan Nhà nước.

– Chưa có người đại diện trong trường hợp người có quyền khởi kiện chưa thành niên, mất năng lực hành vi dân sự hoặc bị hạn chế năng lực hành vi dân sự.

– Chưa có người đại diện khác thay thế hoặc vì lý do chính đáng khác mà không thể tiếp tục đại diện được (người đại diện chết).

Thứ ba, thời hiệu khởi kiện đối với quyết định hành chính, hành vi hành chính liên quan đến quản lý đất đai.

Bộ luật Tố tụng hành chính có hiệu lực kể từ ngày 01/7/2011, vì vậy Tòa án chỉ thụ lý khiếu kiện quyết định hành chính, hành vi hành chính về quản lý đất đai đối với trường hợp: Việc khởi kiện được thực hiện trong thời hạn 1 năm, kể từ ngày Bộ luật Tố tụng hành chính có hiệu lực pháp luật (từ ngày 01/7/2011 đến ngày 30/6/2012).

Người khởi kiện đã thực hiện việc khiếu nại đến Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp huyện, Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp tỉnh từ ngày 01/6/2006 đến ngày Bộ luật Tố tụng hành chính có hiệu lực (ngày 01/7/2011) mà khiếu nại không được giải quyết hoặc đã được giải quyết nhưng họ không đồng ý với việc giải quyết khiếu nại và họ chưa khởi kiện vụ án hành chính tại Tòa án nhân dân hoặc đã khởi kiện vụ án hành chính tại Tòa án nhân dân, nhưng Tòa án đã trả lại đơn khởi kiện hoặc đình chỉ việc giải quyết vụ án hành chính.

Đối với trường hợp Tòa án đã đình chỉ việc giải quyết vụ án hành chính như trên, trong khoảng thời gian 1 năm kể từ ngày 01/7/2011, người khởi kiện có đơn khởi kiện đến Tòa án thì Tòa án tiếp tục thụ lý vụ án.

Lưu ý:

Khi thụ lý giải quyết các khiếu kiện nêu trên ngoài việc yêu cầu người khởi kiện cung cấp chứng cứ, tài liệu thì phải yêu cầu người khởi kiện cung cấp tài liệu, chứng cứ chứng minh cho việc họ đã thực hiện việc khiếu nại đến Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp huyện, Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp tỉnh từ ngày 01/6/2006 đến ngày Bộ luật Tố tụng hành chính có hiệu lực.

Trường hợp người khiếu nại không cung cấp được tài liệu, chứng cứ chứng minh thì Tòa án yêu cầu cơ quan có thẩm quyền giải quyết khiếu nại cung cấp cho mình tài liệu, chứng cứ về việc người khởi kiện đã thực hiện việc khiếu nại và hồ sơ giải quyết khiếu nại (nếu có).

Trường hợp cơ quan có thẩm quyền giải quyết khiếu nại thông báo là người khởi kiện chưa thực hiện việc khiếu nại thì Tòa án không thụ lý giải quyết.

2. Những vấn đề cần chứng minh về mặt nội dung

2.1. Các tiêu chí đánh giá quyết định hành chính bị khởi kiện có tính hợp pháp

Thứ nhất, về thẩm quyền ban hành quyết định

Đây là một trong những tiêu chí quan trọng đánh giá tính hợp pháp của quyết định hành chính bị khởi kiện. Người được phép ký quyết định hành chính phải có thẩm quyền theo quy định của pháp luật, ngoại trừ trường hợp được ủy quyền theo quy định (cấp phó được ủy quyền trong một số trường hợp).

Quyết định hành chính, quyết định kỷ luật buộc thôi việc được ban hành không đúng thẩm quyền theo quy định của pháp luật, đó là quyết định trái pháp luật.

Ví dụ: UBND huyện N không có thẩm quyền ban hành quyết định thu hồi đất của một tổ chức (Điều 44 Luật Đất đai năm 2003) nhưng vẫn ban hành đó là thẩm quyền trái pháp luật.

 Thứ hai, về thời hiệu, thời hạn, trình tự, thủ tục ban hành quyết định

Tòa án căn cứ vào các quy định của pháp luật, các tài liệu và chứng cứ thu thập có trong hồ sơ và kết quả tại phiên tòa xem xét và kết luận quyết định hành chính, quyết định kỷ luật buộc thôi việc được ban hành trong thời hiệu, thời hạn hoặc đúng trình tự, thủ tục pháp luật quy định hay không?

Một là, về thời hiệu, thời hạn.

Thời hiệu xử phạt vi phạm hành chính là 01 năm kể từ ngày vi phạm hành chính được thực hiện trừ một số trường hợp khác nhưng nếu người có thẩm quyền hoặc cơ quan hành chính vẫn ra quyết định xử phạt thì quyết định trái pháp luật.

Ngoài ra, đối với một số vụ việc ngoài việc tuân thủ về thời hiệu, còn phải tuân thủ về thời hạn khi ban hành quyết định. Ví dụ: Khoản 1 Điều 56 Pháp lệnh Xử lý vi phạm hành chính quy định: Thời hạn ra quyết định xử phạt là mười ngày, kể từ ngày lập biên bản về vi phạm hành chính. Trong trường hợp xét cần có thêm thời gian để xác minh, thu thập chứng cứ đối với vụ vi phạm hành chính có nhiều tình tiết phức tạp thì người có thẩm quyền phải báo cáo thủ trưởng trực tiếp của mình bằng văn bản để xin gia hạn; việc gia hạn phải bằng văn bản, thời hạn gia hạn không được quá ba mươi ngày. Quá thời hạn nói trên, người có thẩm quyền xử phạt không được ra quyết định xử phạt, trừ trường hợp xử phạt trục xuất; trong trường hợp không ra quyết định xử phạt thì vẫn có thể áp dụng các biện pháp khắc phục hậu quả quy định tại khoản 3 Điều 12 của Pháp lệnh này và tịch thu tang vật vi phạm hành chính thuộc loại cấm lưu hành. Do đó, việc ban hành quyết định trong thời hạn do pháp luật quy định cũng là tiêu chí đánh giá tính hợp pháp của quyết định.

Hai là, về trình tự, thủ tục.

Trong trường hợp pháp luật có quy định khi ban hành phải tuân thủ đúng trình tự, thủ tục do pháp luật quy định; nếu không tuân thủ thì không có quyền ban hành quyết định xử lý mà nếu cơ quan hành chính hoặc người có thẩm quyền ban hành đó là quyết định trái pháp luật. Ví dụ: Khi xử lý kỷ luật buộc thôi việc phải thành lập Hội đồng kỷ luật nhưng cơ quan ra quyết định không có thủ tục thành lập Hội đồng và không có thủ tục tiến hành cuộc họp ở cơ quan thì quyết định kỷ luật buộc thôi việc đó là trái pháp luật.

Trong lĩnh vực đất đai, khi ban hành quyết định thu hồi đất phải thông báo cho người dân trước bao nhiêu ngày về lý do thu hồi đất như quy định tại khoản 2 Điều 39 Luật Đất đai năm 2003: “Trước khi thu hồi đất, chậm nhất là chín mươi ngày đối với đất nông nghiệp và một trăm tám mươi ngày đối với đất phi nông nghiệp, cơ quan nhà nước có thẩm quyền phải thông báo cho người bị thu hồi đất biết lý do thu hồi, thời gian và kế hoạch di chuyển, phương án tổng thể về bồi thường, giải phóng mặt bằng, tái định cư”. Nếu không tuân thủ trình tự này, quyết định thu hồi đất đó là quyết định trái pháp luật.

Ba là, về hình thức của quyết định.

Quyết định hành chính phải được ban hành bằng văn bản, thể hiện dưới hình thức quyết định hoặc dưới hình thức khác như thông báo, kết luận, công văn do cơ quan hành chính nhà nước, cơ quan, tổ chức khác hoặc người có thẩm quyền trong các cơ quan, tổ chức đó ban hành có chứa đựng nội dung của quyết định hành chính được áp dụng một lần đối với một hoặc một số đối tượng cụ thể về một vấn đề cụ thể trong hoạt động. Cụ thể gồm:

– Quyết định hành chính được cơ quan hành chính nhà nước, cơ quan, tổ chức khác hoặc người có thẩm quyền trong cơ quan, tổ chức đó ban hành trong khi giải quyết, xử lý những việc cụ thể trong quản lý hành chính là đối tượng khởi kiện vụ án hành chính tại Tòa án;

– Quyết định hành chính được ban hành sau khi có khiếu nại – quyết định này có nội dung sửa đổi, bổ sung, thay thế, huỷ bỏ một phần hoặc toàn bộ quyết định hành chính cơ quan hành chính nhà nước, cơ quan, tổ chức khác hoặc người có thẩm quyền trong cơ quan, tổ chức đó ban hành trong khi giải quyết, xử lý những việc cụ thể thuộc thẩm quyền của mình.

Bốn là, về nội dung quyết định.

Đây là tiêu chí quan trọng bậc nhất mà bất cứ quyết định hành chính nào cũng phải tuân thủ. Tiêu chí này đòi hỏi khi xem xét quyết định, Tòa án phải căn cứ vào quy định của pháp luật về mặt nội dung; chẳng hạn khi người khởi kiện ban hành quyết định thu hồi đất thì lý do để thu hồi đó chính là căn cứ vào Điều 38, 39, 40 Luật Đất đai năm 2003.

Nội dung này được xác định là khó khăn nhất trong những vấn đề cần chứng minh trong vụ án hành chính. Để thực hiện tốt nội dung này, khi xem xét nội dung quyết định hành chính cần chú ý đến căn cứ vào các văn bản pháp luật mà họ áp dụng để ban hành quyết định hành chính hoặc quyết định kỷ luật buộc thôi việc bị khởi kiện (áp dụng mục nào? điều nào? văn bản pháp luật nào?). Đối với trường hợp mà không viện dẫn đủ các văn bản pháp luật dùng để ban hành quyết định hành chính bị khởi kiện thì yêu cầu người khởi kiện cung cấp các văn bản pháp luật mà họ cho rằng cần áp dụng để xem xét tính hợp pháp về mặt nội dung của quyết định hành chính bị khởi kiện đó.

Năm là, vấn đề về bồi thường thiệt hại trong vụ án hành chính.

Theo Điều 6 Luật Tố tụng hành chính năm 2010, việc giải quyết vấn đề bồi thường thiệt hại trong vụ án hành chính được quy định như sau:

Người khởi kiện, người có quyền lợi, nghĩa vụ liên quan trong vụ án hành chính có thể đồng thời yêu cầu bồi thường thiệt hại. Trong trường hợp này các quy định của pháp luật về trách nhiệm bồi thường của Nhà nước và pháp luật về tố tụng dân sự được áp dụng để giải quyết yêu cầu bồi thường thiệt hại.

Trường hợp trong vụ án hành chính có yêu cầu bồi thường thiệt hại mà chưa có điều kiện để chứng minh thì Toà án có thể tách yêu cầu bồi thường thiệt hại để giải quyết sau bằng một vụ án dân sự khác theo quy định của pháp luật.

Như vậy, trách nhiệm dân sự trong vụ án hành chính là trách nhiệm bồi thường thiệt hại ngoài hợp đồng. Việc xác định thiệt hại được bồi thường phải có đầy đủ các yếu tố như: Phải có thiệt hại xảy ra; phải có hành vi trái pháp luật (hành vi trái pháp luật là những xử sự cụ thể của con người được thể hiện thông qua hành động hoặc không hành động trái với các quy định của pháp luật); phải có mối quan hệ nhân quả giữa thiệt hại xảy ra và hành vi trái pháp luật. Thiệt hại xảy ra phải là kết quả tất yếu của hành vi trái pháp luật và ngược lại hành vi trái pháp luật là nguyên nhân gây ra thiệt hại. Việc bồi thường thiệt hại trong vụ án hành chính gồm có thiệt hại về vật chất và thiệt hại do tổn thất về tinh thần cũng tuân theo các nguyên tắc quy định tại Điều 7 Luật Trách nhiệm bồi thường của Nhà nước.

Ví dụ: Khi thi hành quyết định của Chủ tịch Ủy ban nhân dân phường A về việc buộc tháo dỡ phần công trình xây dựng lấn chiếm đất công của nhà ông B, những người thi hành công vụ đã phá dỡ vượt quá diện tích ghi trong quyết định gây thiệt hại cho ông B. Vì vậy, ông B có quyền khởi kiện hành chính về hành vi trái pháp luật của những người thi hành công vụ này và yêu cầu bồi thường thiệt hại về phần công trình xây dựng bị phá dỡ. Thiệt hại trong trường hợp này là thiệt hại thực tế do có quyết định hành chính gây ra.

2.2. Các tiêu chí đánh giá hành vi hành chính bị khởi kiện có tính hợp pháp

Hành vi hành chính theo quy định của Luật Tố tụng hành chính gồm 2 dạng sau:

Hành vi hành chính thứ nhất được thể hiện dưới dạng cơ quan hành chính nhà nước, cơ quan, tổ chức khác hoặc người có thẩm quyền trong cơ quan tổ chức đó thực hiện nhiệm vụ theo quy định của pháp luật (được gọi là hành vi hành động). Thông thường loại hành vi này của người bị khởi kiện được tiến hành khi thực hiện các quyết định hành chính hoặc các công việc khác mà pháp luật quy định. Ví dụ: Sau khi thực hiện quyết định hành chính của cơ quan có thẩm quyền về việc giao đất thì cán bộ địa chính thực hiện việc cắm mốc giới để giao đất cho chủ thể nhận đất. Trong trường hợp này thì hành vi cắm mốc giới để giao đất của cán bộ địa chính nêu trên là đối tượng khởi kiện của vụ án hành chính khi có việc khởi kiện vụ án hành chính theo quy định của pháp luật.

Hành vi hành chính thứ hai được thể hiện dưới dạng cơ quan hành chính nhà nước, cơ quan, tổ chức khác hoặc của người có thẩm quyền trong cơ quan, tổ chức đó không thực hiện nhiệm vụ mà họ phải thực hiện theo quy định của pháp luật (được gọi là hành vi không hành động). Thông thường hành vi không hành động được thể hiện qua các hành vi người bị kiện từ chối cấp, hoặc không thực hiện các thủ tục để cấp các loại giấy chứng nhận cho cá nhân, cơ quan, tổ chức khi họ thực hiện việc xin cấp giấy chứng nhận đó. Ví dụ, cơ quan có thẩm quyền về đăng ký kinh doanh không thực hiện việc đăng ký kinh doanh theo quy định của Luật Doanh nghiệp, hoặc cơ quan có thẩm quyền cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất đã không thực hiện việc cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất cho chủ thể đáp ứng đủ điều kiện được cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất đó theo quy định của pháp luật.

Các tiêu chí đánh giá tính hợp pháp đối với hành vi hành động: Tòa án phải xem xét người bị kiện có thực hiện đúng nội dung của quyết định hành chính đã có hiệu lực pháp luật quy định về hành vi đó hay không; như khi xem xét việc cắm mốc địa giới hành chính để giao đất theo quyết định của cơ quan có thẩm quyền thì người thực hiện hành vi giao đất phải xác định chính xác mốc giới và đông tây tứ cận phần đất được giao ghi trong quyết định của cơ quan có thẩm quyền.

Ngoài ra, còn phải xem xét đến quy định về thời hạn thực hiện hành vi hành chính theo quy định của pháp luật của người bị kiện. Ví dụ: Trong Pháp lệnh Xử lý vi phạm hành chính quy định, trong thời hạn 10 ngày kể từ ngày tạm giữ người ra quyết định tạm giữ phải xử lý tang vật, phương tiện tạm giữ.

Về trình tự, thủ tục: Đòi hỏi phải xem xét đánh giá khi hành vi hành chính là đối tượng khởi kiện. Ví dụ: Khi khám người vi phạm hành chính phải tuân thủ khoản 4 Điều 47 Pháp lệnh Xử lý vi phạm hành chính: “Trước khi khám người, người khám phải thông báo quyết định cho người bị khám biết. Khi khám người, nam khám nam, nữ khám nữ và phải có người cùng giới chứng kiến”.

Các tiêu chí đánh giá tính hợp pháp đối với hành vi không hành động: Tòa án cần xem xét tính hợp pháp của hành vi không hành động trong vụ án hành chính để xem người bị kiện có thực hiện đúng các quy định của pháp luật về nội dung đó hay không. Ví dụ: Về hành vi không cấp giấy chứng nhận đăng ký kinh doanh thì Tòa án căn cứ vào Điều 24 Luật Doanh nghiệp xem xét về điều kiện cấp giấy chứng nhận đăng ký kinh doanh đối chiếu với các lý do mà người bị kiện nêu ra không chấp nhận cấp giấy chứng nhận. Trên cơ sở đó, Tòa án chấp nhận hay không chấp nhận yêu cầu của người khởi kiện theo quy định của pháp luật.

Tóm lại, quy định về chứng minh là nội dung quan trọng và phức tạp đã được hoàn thiện trong Luật Tố tụng hành chính năm 2010. Sự hoàn thiện và phát triển của Luật Tố tụng hành chính nói chung, của chế định chứng minh nói riêng phản ánh nhà lập pháp và Toà án đã bắt đầu quan tâm đúng mức hơn đến yêu cầu đảm bảo hiệu lực, hiệu quả của công tác giám sát hoạt động hành chính, cũng như tính thực chất của công tác bảo vệ quyền, lợi ích của người dân.