Vướng mắc về hình thức xử phạt vi phạm hành chính đối với người chưa thành niên

 Hạn chế, bất cập của pháp luật hiện hành về hình thức xử phạt đối với người chưa thành niên

1.1. Luật Xử lý vi phạm hành chính năm 2012 không quy định áp dụng hình thức xử phạt trục xuất đối với người chưa thành niên vi phạm hành chính

Theo quy định của Điều 135 Luật Xử lý vi phạm hành chính (VPHC) năm 2012, người chưa thành niên VPHC có thể bị áp dụng các hình thức xử phạt: i. Cảnh cáo; ii. Phạt tiền; iii. Tịch thu tang vật, phương tiện VPHC. Như vậy, việc loại trừ áp dụng hình thức xử phạt trục xuất đối với người nước ngoài chưa thành niên VPHC của Luật Xử lý VPHC năm 2012 sẽ không đảm bảo hiệu quả trong công tác đấu tranh phòng ngừa các VPHC.

Một tình huống thực tiễn đặt ra: Ngày 04/01/2018, ông Wu Wan Nhom (sinh năm 1972) và con trai Wu Wan Pe (sinh năm 2001), cùng có quốc tịch Malaysia đã sử dụng hộ chiếu giả để nhập cảnh cửa khẩu Tân Sơn Nhất. Lực lượng Công an TP. Hồ Chí Minh đã phát hiện việc VPHC này. Người có thẩm quyền đã áp dụng hình thức xử phạt trục xuất đối với Wu Wan Nhom. Tuy nhiên, do Wu Wan Pe là người chưa thành niên nên không thể áp dụng hình thức xử phạt trục xuất.

 Rõ ràng, trong trường hợp trên, việc xử phạt đối với Wu Wan Pe rơi vào tình trạng “tiến thoái lưỡng nan”. Với hành vi sử dụng hộ chiếu giả để nhập cảnh Việt Nam thì không có cơ sở cho Wu Wan Pe ở lại Việt Nam. Tuy nhiên, trục xuất Wu Wan Pe thì cũng không được bởi Luật Xử lý VPHC năm 2012 không cho phép áp dụng hình thức xử phạt này đối với người nước ngoài chưa thành niên VPHC.

Bên cạnh đó, theo Luật Xử lý VPHC năm 2012 và Nghị định số 112/2013/NĐ-CP của Chính phủ (được sửa đổi, bổ sung bởi Nghị định số 17/2016/NĐ-CP), trong thời gian làm thủ tục trục xuất, người có thẩm quyềncó thể ra quyết định quản lý đối với người nước ngoài bị trục xuất bằng các biện pháp sau đây: i. Hạn chế việc đi lại của người bị quản lý; ii. Chỉ định chỗ ở của người bị quản lý; iii. Tạm giữ hộ chiếu hoặc giấy tờ tùy thân khác thay hộ chiếu; iv.Bắt buộc lưu trú tại cơ sở lưu trú do Bộ Công an quản lý. Biện pháp “bắt buộc lưu trú tại cơ sở lưu trú do Bộ Công an quản lý” được áp dụng đối với trường hợp người bị trục xuất không có hộ chiếu hoặc giấy tờ thay thế hộ chiếu; không có nơi thường trú, tạm trú. Nhưng người không bị áp dụng hình thức xử phạt trục xuất thì không thể bị áp dụng biện pháp “bắt buộc lưu trú tại nhà lưu trú của Bộ công an”. Tuy nhiên, Nghị định số 112/2013/NĐ-CP lại quy định việc áp dụng biện pháp này đối với người nước ngoài chưa thành niên.

Cụ thể, Điều 31 Nghị định số 112/2013/NĐ-CPquy định: “trẻ em dưới 16 tuổi là con của người bị trục xuất trong thời gian làm thủ tục trục xuất tại cơ sở lưu trú ở cùng cha, mẹ tại cơ sở lưu trú được bố trí diện tích chỗ nằm cùng phòng với cha, mẹ tại cơ sở lưu trú phù hợp với điều kiện thực tế và đặc điểm lứa tuổi, giới tính. Các chế độ ăn, mặc, ở, khám chữa bệnh và chi phí an táng được thực hiện như đối với người lưu trú. Ngày 01 tháng 6, Tết Trung thu được hưởng mức ăn gấp hai lần ngày thường; nếu ốm đau được thực hiện chế độ khám, chữa bệnh, nếu chết được cấp chi phí an táng như người lưu trú”. Quy định trên đồng nghĩa với việc người nước ngoài chưa thành niên cũng bị áp dụng biện pháp “bắt buộc lưu trú tại nhà lưu trú của Bộ Công an”. Như vậy, về cơ bản, quy định này vô hình trung đã thừa nhận việc áp dụng biện pháp “bắt buộc lưu trú tại nhà lưu trú của Bộ Công an” đối với người không bị áp dụng hình thức xử phạt trục xuất.

1.2 Chưa quy định rõ việc áp dụng hình thức xử phạt “tịch thu tang vật, phương tiện VPHC” đối với người từ đủ 14 tuổi đến dưới 16 tuổi

Như đã trình bày, người chưa thành niên VPHC có thể bị áp dụng các hình thức xử phạt: cảnh cáo; phạt tiền; tịch thu tang vật, phương tiện VPHC. Cảnh cáo và phạt tiền luôn được áp dụng với tư cách là hình thức xử phạt chính, tịch thu tang vật, phương tiện VPHC có thể được áp dụng với tư cách là hình thức xử phạt chính hoặc bổ sung. Đối với người từ đủ 14 tuổi đến dưới 16 tuổi VPHC không được áp dụng hình thức phạt tiền (khoản 3 Điều 134 Luật Xử lý VPHC năm 2012). Đây là một quy định hợp lý và phù hợp với các quy định về độ tuổi lao động được quy định trong Bộ luật Lao động năm 2012. Người từ đủ 14 tuổi đến dưới 16 tuổi – tức là trẻ em chưa thể tham gia vào các quan hệ lao động, làm công ăn lương. Với tinh thần đó, Điều 22 Luật Xử lý VPHC năm 2012 cũng quy định: “cảnh cáo được áp dụng đối với mọi VPHC do người chưa thành niên từ đủ 14 tuổi đến dưới 16 tuổi thực hiện”. Tuy nhiên, một câu hỏi đặt ra là “người chưa thành niên từ đủ 14 tuổi đến dưới 16 tuổi VPHC liệu có thể bị áp dụng hình thức xử phạt tịch thu tang vật, phương tiện VPHC hay không? Nếu có thì hình thức xử phạt này được áp dụng với tư cách hình thức xử phạt chính hay bổ sung?

Khoản 7 Điều 23 Nghị định số 158/2013/NĐ-CP (được sửa đổi, bổ sung bởi Nghị định số 28/2017/NĐ-CP) về xử phạt VPHC trong lĩnh vực văn hóa, thể thao, du lịch và quảng cáo quy định áp dụng hình thức xử phạt chính là “tịch thu tang vật VPHC” đối với hành vi “mua, bán, trao đổi, vận chuyển trái phép trên lãnh thổ Việt Nam di vật, cổ vật, bảo vật quốc gia thuộc di tích lịch sử – văn hóa, danh lam thắng cảnh và di vật, cổ vật, bảo vật quốc gia có nguồn gốc bất hợp pháp”. Trên thực tế, người từ đủ 14 tuổi đến dưới 16 tuổi vẫn có thể thực hiện hành vi “vận chuyển trái phép trên lãnh thổ Việt Nam di vật, cổ vật, bảo vật quốc gia thuộc di tích lịch sử – văn hóa, danh lam thắng cảnh và di vật, cổ vật, bảo vật quốc gia có nguồn gốc bất hợp pháp”. Nếu vậy, người có thẩm quyền có áp dụng hình thức xử phạt chính “tịch thu tang vật VPHC” đối với người từ đủ 14 tuổi đến dưới 16 tuổi hay không?

Xét về logic pháp lý, Điều 134 và Điều 135 Luật Xử lý VPHC năm 2012 không cấm áp dụng hình thức xử phạt chính là tịch thu tang vật, phương tiện VPHC đối với người từ đủ 14 tuổi đến dưới 16 tuổi. Tuy nhiên, theo quy định của Điều 22 Luật Xử lý VPHC năm 2012, mọi VPHC do người từ đủ 14 tuổi đến dưới 16 tuổi thực hiện sẽ chỉ bị áp dụng hình thức xử phạt cảnh cáo. Nói cách khác, đối với mọi VPHC do người từ đủ 14 tuổi đến dưới 16 tuổi thực hiện thì người có thẩm quyền chỉ áp dụng hình thức phạt chính là cảnh cáo.

Mỗi VPHC lại chỉ được quyền áp dụng một hình thức xử phạt chính. Do đó, một khi đã áp dụng hình thức xử phạt cảnh cáo đối với người từ đủ 14 tuổi đến dưới 16 tuổi thì không được đồng thời áp dụng hình thức xử phạt tịch thu tang vật, phương tiện VPHC.

Từ phân tích trên, có thể nhận thấy, hình thức xử phạt tịch thu tang vật, phương tiện VPHC nếu là cần thì chỉ có thể áp dụng với tư cách hình thức xử phạt bổ sung mà không thể áp dụng với tư cách là hình thức xử phạt chính. Tuy nhiên, các quy định của Luật Xử lý VPHC năm 2012 đã làm hẹp đi phạm vi và điều kiện áp dụng hình thức xử phạt tịch thu tang vật, phương tiện VPHC. Do vậy, các quy định trên có thể bị lợi dụng vào mục đích bất hợp pháp là sử dụng người đủ 14 tuổi đến dưới 16 tuổi thực hiện VPHC. Khi bị phát hiện thì đối tượng này chỉ bị phạt cảnh cáo và không thể bị áp dụng hình thức xử phạt tịch thu tang vật, phương tiện VPHC nếu pháp luật không có quy định về việc áp dụng hình thức xử phạt này với tư cách là hình thức xử phạt bổ sung.

1.3 Biện pháp nhắc nhở trong Luật Xử lý VPHC năm 2012 chưa rõ ràng khi áp dụng đối với người chưa thành niên

Lần đầu tiên trong lịch sử lập pháp, pháp luật về cưỡng chế hành chínhquy định hai biện pháp thay thế xử lý VPHC. Đó là biện pháp nhắc nhở và quản lý tại gia đình. Nhìn chung, các biện pháp thay thế xử lý VPHC phù hợp với thông lệ quốc tế về chính sách xử lý chuyển hướng với các biện pháp thích hợp nhằm thay thế cho việc xử phạt người chưa thành niên. Qua 6 năm triển khai thi hành, việc áp dụng các biện pháp thay thế này được đánh giá là hiệu quả và được ủng hộ rộng rãi. Tuy nhiên, đối với biện pháp nhắc nhở thì vẫn còn nhiều điều chưa rõ ràng, gây khó khăn trong quá trình áp dụng pháp luật.

Theo quy định của Điều 139 Luật Xử lý VPHC năm 2012, nhắc nhở là biện pháp mang tính giáo dục được áp dụng thay thế cho hình thức xử phạt cảnh cáo đối với người chưa thành niên VPHC để người chưa thành niên nhận thức được những vi phạm của mình. Nhắc nhở được người có thẩm quyền áp dụng khi có đủ các điều kiện cần và đủ sau: i. về điều kiện cần: biện pháp này chỉ áp dụng đối với người chưa thành niên; ii. về điều kiện đủ: biện pháp này chỉ áp dụng đối với VPHC theo quy định bị phạt cảnh cáo và người vi phạm đã tự nguyện khai báo, thành thật hối lỗi về hành vi vi phạm của mình. Nếu thiếu một trong hai điều kiện đã nêu thì xem như không thể áp dụng biện pháp nhắc nhở.

Điều kiện cần là tiêu chí bất di bất dịch một khi muốn áp dụng biện pháp nhắc nhở. Liên quan đến điều kiện đủ thì tiêu chí “đã tự nguyện khai báo, thành thật hối lỗi về hành vi vi phạm của mình” tương đối dễ xác định. Trong khi đó, tiêu chí “VPHC theo quy định bị phạt cảnh cáo” thì lại gây ra nhiều cách hiểu khác nhau. Trên thực tế, tiêu chí “VPHC theo quy định bị phạt cảnh cáo” có thể được hiểu dưới ba góc độ như sau.

Góc độ thứ nhất: VPHC theo quy định trong các văn bản quy phạm pháp luật về xử phạt VPHC chỉ bị áp dụng hình thức xử phạt cảnh cáo.

Ví dụ: khoản 1 Điều 17 Nghị định số 155/2016/NĐ-CP xử phạt VPHC trong lĩnh vực bảo vệ môi trường quy địnhphạt cảnh cáo đối với hành vi “gây tiếng ồn vượt quy chuẩn kỹ thuật về tiếng ồn dưới 02 dBA”. Như vậy, đối với trường hợp này, người có thẩm quyền chỉ được áp dụng hình thức phạt cảnh cáo chứ không được áp dụng bất cứ một hình thức xử phạt nào khác. Theo thống kê của chúng tôi, VPHC chỉbị áp dụng hình thức xử phạt cảnh cáo hiện diện trong khoảng 25 nghị định về xử phạt VPHC trong các lĩnh vực.

Góc độ thứ hai: VPHC theo quy định trong các văn bản quy phạm pháp luật về xử phạt VPHC có thể bị áp dụng hình thức xử phạt cảnh cáo.

Ví dụ: khoản 1 Điều 5 Nghị định số 132/2015/NĐ-CP xử phạt VPHC trong lĩnh vực giao thông đường thủy nội địa quy địnhphạt cảnh cáo hoặc phạt tiền từ 100.000 đồng đến 200.000 đồng đối với hành vi “đổ rác hoặc rơm, rạ xuống đường thủy nội địa, vùng nước cảng, bến thủy nội địa”. Như vậy, tùy vào tình hình cụ thể, người có thẩm quyền có thể xem xét áp dụng hình thức phạt cảnh cáo hoặc phạt tiền đối người vi phạm. Theo thống kê của chúng tôi, VPHC có thể bị áp dụng hình thức xử phạt cảnh cáo hiện diện trong đa phần các nghị định về xử phạt VPHC trong các lĩnh vực.

Góc độ thứ ba: VPHC do người người chưa thành niên từ đủ 14 tuổi đến dưới 16 tuổi thực hiện. Như đã trình bày, đối với mọi VPHC do người từ đủ 14 tuổi đến dưới 16 tuổi thực hiện thì không bị phạt tiền mà đều chỉ bị áp dụng hình thức cảnh cáo với tư cách là hình thức xử phạt chính.

Ví dụ: khoản 1 Điều 21Nghị định số 46/2016/NĐ-CP xử phạt VPHC trong lĩnh vực giao thông đường bộ và đường sắtquy định “phạt cảnh cáo người từ đủ 14 tuổi đến dưới 16 tuổi điều khiển xe mô tô, xe gắn máy (kể cả xe máy điện) và các loại xe tương tự xe mô tô hoặc điều khiển xe ô tô, máy kéo và các loại xe tương tự xe ô tô”.

Ở góc độ thứ ba này thì chỉ cần căn cứ vào đối tượng (người từ đủ 14 tuổi đến dưới 16 tuổi) và điều kiện (đã tự nguyện khai báo, thành thật hối lỗi về hành vi vi phạm của mình) là người có thẩm quyền đã có thể áp dụng biện pháp nhắc nhở.

Nếu nhìn nhận ở góc độ thứ ba thì việc áp dụng biện pháp nhắc nhở sẽ không phát huy được ý nghĩa giáo dục đối với người vi phạm. Người chưa thành niên từ đủ 14 tuổi đến dưới 16 tuổi bị xử phạt VPHC về lỗi cố ý, các vi phạm đó có thể bị phạt tiền từ 50.000 đồng đến 1.000.000.000 đồng, nhưng do chính sách khoan hồng, nhân đạo nên nhà làm luật quy định việc chuyển hóa từ phạt tiền thành cảnh cáo. Nếu chỉ vì một tình tiết “đã tự nguyện khai báo, thành thật hối lỗi về hành vi vi phạm của mình” mà lại tiếp tục thay thế hình thức phạt cảnh cáo thành nhắc nhở thì hoàn toàn không tương xứng với tính chất và mức độ nguy hiểm cho xã hội của hành vi vi phạm. Trong trường hợp này, việc áp dụng biện pháp nhắc nhở – một biện pháp được thực hiện bằng lời nói, ngay tại chỗ không khéo lại gây ra “tác dụng ngược” vì không đủ sức răn đe để có thể tác động đến ý thức của người vi phạm.

2. Một số kiến nghị cụ thể nhằm hoàn thiện các quy định về xử phạt vi phạm hành chính đối với người chưa thành niên

Thứ nhất, sửa đổi Luật Xử lý VPHC năm 2012 theo hướng thừa nhận có thể áp dụng hình thức xử phạt trục xuất đối với người nước ngoài chưa thành niên VPHC tại Việt Nam. Việc bổ sung hình thức xử phạt trục xuất vào hệ thống các hình thức xử phạt được áp dụng đối với người nước ngoài chưa thành niên không chỉ giúp chủ thể có thẩm quyền có nhiều lựa chọn hơn khi ban hành quyết định xử phạt mà còn xóa bỏ được nghịch lý trong việc áp dụng biện pháp “bắt buộc lưu trú tại nhà lưu trú của Bộ Công an” đối với người nước ngoài chưa thành niên.

Thứ hai, sửa đổi Luật Xử lý VPHC năm 2012 theo hướng quy định rõ ràng nguyên tắc áp dụng các hình thức xử phạt đối với người chưa thành niên nói chung và đối với người từ đủ 14 tuổi đến dưới 16 tuổi nói riêng. Theo đó, sửa đổi Điều 22, Điều 134, Điều 135 Luật Xử lý VPHC năm 2012 theo hướng thống nhất như sau:

“Người chưa thành niên VPHC thì có thể bị áp dụng một trong các hình thức xử phạt là Cảnh cáo; Phạt tiền; Tịch thu tang vật, phương tiện VPHC; Trục xuất.

Người chưa thành niên từ đủ 14 tuổi đến dưới 16 tuổi VPHC thì có thể bị áp dụng một trong các hình thức xử phạt là Cảnh cáo; Tịch thu tang vật, phương tiện VPHC; Trục xuất. Trường hợp pháp luật có quy định phạt tiền là hình thức xử phạt chính thì đối với người từ đủ 14 tuổi đến dưới 16 tuổi vẫn phải áp dụng hình xử thức phạt cảnh cáo để thay thế”.

Thứ ba, nhằm bảo đảm sự phù hợp của biện pháp nhắc nhở với tính chất, mức độ của các hành vi vi phạm, mọi hành vi vi phạm của người từ đủ 14 tuổi đến dưới 16 tuổi mà theo quy định đều bị phạt cảnh cáo thì không nên sử dụng làm căn cứ để áp dụng biện pháp nhắc nhở./.

>>>>>> Bài viết đáng quan tâm khác: Dịch vụ tư vấn thường xuyên được cung cấp bởi Vinalaw